大清“混合所有制”的垮掉：伪民营化

 

　　甲午战争战败，中国开始全面反省，其中很重要的一条，就是认为我们与日本相比，在民营经济的扶持上大有欠缺，这导致了所有制形态上的巨大变化：那就是混合所有制的“官督商办”开始逐渐让位与纯民营企业。

 

 

 

　　画家桑建国反映洋务运动的作品《李鸿章与金陵机器制造局》

　　混合所有制并不是一个新生事物，在中国150多年的改革开放过程中一直存在，也一直在探索。

　　从历史来看，近代中国尤其晚清在混合所有制实践当中究竟有哪些经验教训，对今天来说可能是非常宝贵的财富。这是本文着力探讨的问题。前人曾经付出的学费，我们不该继续支付下去。

　　顶层设计的困境

　　中国传统所有制形态主要有两种：业主制和合伙制。

　　业主制主要指个体户独资经营。

　　合伙制分为两种，一种是资本合作，一种是非资本合作。后者比较少，较典型的就是晋商的“顶身股”，给职业经理人干股。

　　近代的混合所有制，主要指的是“官督商办”，这是相当具有中国特色的混合所有制。

　　这种混合所有制，并非晚清的发明，很早的时候就出现了，那就是食盐的“官督商卖”。从管仲开始，盐都是国有的，但未必都是国营的，政府往往授权一些民营。到了明清两代，政府基本退出了食盐的生产、运输和销售等具体运营，从开采一直到销售全部都交给私人去做，这种经营权叫作“引权”。政府把这个引权交给商人，对商人们进行严格监管，给予优待政策，甚至连盐商子弟在考公务员时可以享受的优惠都考虑到了。盐商权利与政府的关系，就形成了一种特殊的混合所有制形式。

　　这种混合所有制，产权的边界其实是模糊的，埋下了很多隐患，不过也因为其“模糊”，避免了明晰产权本身带来的成本，历朝历代用起来方便，也就基本没去费神考量如何建立明晰的产权。

　　晚清开始第一轮改革开放时，西方的所有制形式，已经发展到了以公司为“主体”的阶段，从特许主义原则(以东印度公司为代表)向准则主义原则迈进。1837年美国康涅狄格州推出了《公司法》，随后英国在1844年颁布《股份公司法》，法国在1870年颁布《法国商法典》，德国在1892年推出了公司法。中国的公司法则是在1904年，从年代来讲，中国并不比人家落后多少，我们的问题是在全面推开的时候比人家慢，并且走形，这是无论制度建设还是器物建设方面的一大中国特色。

　　即使在颁布了公司法之后，中国在相当一段时间，都没有推行有限责任的法人制度，所有制上无论形式如何，都是无限责任。

　　中国近代第一轮改革开放当中所推行的各种制度设计，虽然看上去是学习西方的，但跟西方还是有很大区别。

　　我们与西方最大的区别，在于中国特色的资本主义，并非生产力发展到一定程度之后，生产关系自然而然产生的一种变化，而是我们人为加快了这种进程，目的是为了通过商业、通过资本来救国。

　　中国近代企业刚起步的时候，主要是军工，尤其是四大纯国有的军工企业：江南机械制造局、金陵机器制造局、马尾船政局和天津机器制造局。到19世纪70年代才开始大力推行民用工业。当时李鸿章等人大力呼吁发展民用工业，以此获利，推动国家的财政能有更大的增长，更能从容应对中国的国防危机。

　　如何发展民用企?采取什么样的所有制?这是当时摆在顶层设计者面前的难题,他们最终放弃了“纯国有”和“纯民营”两种选择。

　　此前实践已经证明，纯国有的所有制形式经营效率非常低。当时的国有企业，包括江南制造局、福州船政局这些大型企业，巨额投资并未产生相应的回报，浪费、腐败现象十分严重，甚至到了造军舰不如买军舰便宜的地步。这背后，除了技术原因之外，就是在漫长的制造环节当中，很多人都在寻租。

　　民间自发的制度变迁

　　当时的中国企业家，面临的最大挑战就是来自洋商的竞争。以当时最主要的行业航运业为例，外资轮船公司在中国多到十几家，大的就有四家，几乎垄断了中国的航运市场。面对竞争，中国传统的航运业者，想到的第一个办法，是请求政府给予特殊的政策庇护，希望通过行政命令的方式获得某些垄断特权，同时提高运费获得利润。这样的请求最终没有获准，因为有西方国家盯着政府呢，自从鸦片战争之后，西方国家的力量是政府绝对不敢忽视的。

　　19世纪60年代，中国商人们最为起劲的，就是要求特殊政策的保护，这是相当具有中国特色的现象，商人们对短平快政策的向往远远超过对法制的向往，几乎没有人提出来说我们要在提高自身竞争能力、建立统一的规则，讨论的几乎都是如何借助行政权力对自己进行扶持、对外商进行限制。这种对政策工具的过度依赖，对法律工具的过度忽视，可能正是贯穿国史一二百年至今的关键问题所在。

　　指望通过行政权力进行垄断，此路不通，中国的企业家们怎么办?他们自发地进行了制度上的“创新”，相当具有中国特色，主要就是“诡寄经营”和“华商附股”。

　　“诡寄经营”有两种，一是雇佣或承包西方公司的船，二是将自己的船挂靠到外资名下，以后者居多。1865年，到牛庄(当时是一个非常重要的口岸)的274条外籍船只，就有237条是中国实际拥有的，占86%，“诡寄经营”的规模相当大。

　　什么叫“华资附股”?就是中国人向外资企业进行投资包括航运公司在内，在华外资企业都有大量的“华资附股”。比如，1862~1873年上海有5家外资轮船公司，实际上除了英资的太古公司之外，其他四家如美资旗昌、英资公正、北青、华海，实际上都是中资占了主流。在这样的风气下，老外到中国生意特别好做，他只要带点启动资金过来就可以在中国就地筹集资本。这种“假外资”的比例到什么地步?根据学者统计，涉及外商附股的外资企业资本金的总额是4000万银元，华资占股40%以上，也就是1600万银元。这是一个非常高的比例。在某些外企公司，比如说中国玻璃公司、大东会通银行，华资高达80%。

　　为什么会这样?一方面是中国的投资渠道比较狭窄，不畅通，社会信用度和信任度都很低;另一方面是外资的身份可起到两种保护作用：一种是避免遭到公权力的伤害，对于外资企业，大清国的官吏还是不敢敲诈勒索的;二是节省税负开支，外企只要缴纳5%的关税及2.5%的子口税，就可以在中国内地自由流转了，不必担心到处林立的厘金关卡，这就意味着比内资企业要节省数倍、甚至数十倍的税负。

　　当然，“华资附股”中，中国商人也容易处在被外商们宰割、盘剥的地步，李鸿章他们在推行“官督商办”这种混合所有制时，就考虑到了要把那些被外商盘剥的“华资附股”释放出来、吸纳过来，当然，关键在于中国企业家们要在外资盘剥之害与政府盘剥之害这两害中，取其轻者而从。从清末的实践看，中国企业家们似乎更对政府盘剥感到恐惧和没有信心。

　　大清特色混合所有制

　　权力在中国资本主义起步的时候，最初扮演的角色是正面的，也是必须的。

　　中国资本主义起步时存在两个很大的问题，资本稀缺和平台稀缺。资本稀缺表现为资本少而散，投资工商业意愿低。平台稀缺表现为投融资平台和信用交易平台的稀缺。在当时的情况下，只有政府才能弥补这两个缺失。

　　权力第一起到了信贷的功能，财政直接投资、或者间接提供担保;第二搭建了投融资平台和信用交易平台，一定程度上弥补了社会信用和社会信任不足的问题。

　　权力究竟给企业带来了哪些资源呢?

　　第一是提供资本。

　　当时中国的资本市场非常落后，开始改革时，根本难以吸纳足够资本发展企业，大多数大型企业起步时，都依靠政府提供的直接融资。比如轮船招商局起步的时候，筹集不到资金，政府拿出了20万军费，否则难以启动。其他不少企业，如上海电报局、漠河金矿、开平煤矿等，都是靠财政的投入才得以诞生、得以维持。

　　政府投入了这些钱，其性质如何界定?需要特别注意的是，在这一轮混合所有制实践中，清政府坚持了一点：即便投资额巨大，也尽量不在企业占股，所投资金则作为贷款，并且是低息甚至无息的。这个原则，清政府基本能坚持得很稳定，无论在这些企业经营顺利时还是坎坷时。政府有这么多钱投在其中，要派人进行监管，应该是合情合理的事情——当然，监管的模式、方式、效率如何，是另一个层面的问题。后世大多数研究者，仅仅从产权登记的角度，认为政府既然不占股份，就不应干预企业，对“官督”从根本上予以否定，却回避了如何监管国资安全的实际问题，显然是片面的。

　　对于政府所投的这些款项，如何认定其性质?政府既然不断强调这并非股份，显然不能将其当作资本金;同时，政府又因此为“官督”找到了合法性，显然也不能简单地当作财政贷款，否则贷款方亦没有理由直接干预企业经营。最为合理的定位，或许是“股份化债券”。国资在“官督商办”中的“股份化债券”定位，正是造成“官督商办”是实际上的混合所有制的根本原因——尽管国资基本上并不直接持有股权。

　　第二是提供市场。

　　那就是所谓的“专利”，这并非我们当下讲的“发明专利”，而是基于一定时空的市场垄断的“专享利益”。比如办一家企业，就规定在方圆多少范围内、多少年限内，不再批准第二家，以确保这家企业的市场地位。如招商局作为航运企业，就享受了垄断政府运输业务的“专利”，比如漕粮。招商局的运费大大高于外资航运公司，但政府要扶持它，还是选用它。这种扶持，起步的时候的确有极大的帮助，但扶得久了，企业对此也形成了依赖，对自己的发展就缺乏压力和动力了，最后还是害了这个企业。这种专利是双刃剑，有保护培育的作用，也造成新的垄断和不公，既迟滞了这家企业本身的发展，也压制了其他企业的发展。

　　第三是提供身份。

　　中国是一个官本位的社会，对企业家的扶持，就包括基于企业家一定的政治身份。这对于企业家与官场打交道时，的确是一种极好的保护，可有效减少摩擦力。

　　政治身份的授予或者获取，主要的渠道就是“捐纳”，也就是百姓常说的“卖官”。其实，“卖官”的说法并不确切，自秦代开始，中国各王朝都有捐纳，但一般是只“鬻爵”不“卖官”，捐纳者获得的仅仅是政治身份和礼遇，并不实际掌握权力，这是底线。晚清的后期，底线总是被突破，捐纳者能够获得实职，这就加剧了官僚机器的腐烂和政权的崩溃。

　　提升企业家政治身份的另一种路径，是官员们带着“救生圈”下海。这些官员企业家一身两制，最初固然有率先垂范、鼓励工商的作用，但后来演变为另一种形式的“与民争利”。

　　总之，在推行“官督商办”这种混合所有制的初期，权力对资本的扶持作用，是显著的。可以说，如果没有权力的扶持，中国的资本主义是无法起步的。

　　但是，权力与资本的这种关系，也带来了相当多的弊端，这种混合所有制形式，先天就带着强烈的病毒性。

　　第一，权力作为重要的生产要素投入之后，令资本市场的发育受到极大的关联影响，而资本市场本来是可以作为投资者用脚投票的主要杠杆的。官督商办的混合所有制企业，虽然也能上市，但几乎所有股票都是记名制的，转让成本十分高昂。同时，权力的过度介入，令这些企业在股票市场上出现了严重的投机化倾向和内幕交易现象，企业的信息透明度极低，暗箱操作居多。如此依赖，企业的“外部治理”机制难以建立。

　　第二，作为企业内部治理最为重要的股东大会和董事会，基本虚置。尤其是企业高管的人事任免权，都集中在政府监管部门手中，股东包括大股东，对企业的核心问题缺乏发言权。政府所任命的高管，与股东们的主流利益未必一致，导致日后严峻的委托代理失控问题。

　　正是在外部治理和内部治理上的机制缺失，造成这些混合所有制企业腐败横生。

　　第一个问题就是人事腐败，高管们在企业内部任用私人，拉帮结派。

　　第二个问题是营私舞弊，因为在这类混合所有制之下，实际出资人在企业中的权利缺乏制度化的保障，受委托的管理人获得了巨大的寻租空间，时人所谓“正如肥肉自天而将，虫蚁聚食，不尽不止”，何况，这块肥肉的一大部分还是政府投资，“虫蚁聚食”更是没有心理障碍。

　　第三个问题是政府的摊派。在政府看来，给了你企业这么大的支持，在政府需要的时候，企业做些贡献，也是天经地义的。问题在于，如何摊派、摊派多少，都没有明确的规则。规则的缺乏，导致了政府与企业双方博弈成本的升高，也给主事的官员提供了极大的寻租空间。

　　那个时代改革的最大问题，就是在于萝卜快了不洗泥，在应该建立规则、可以建立规则的时候、地方，没有建立规则，可以把水澄清的时候没有去澄清，最终，潜规则取代了显规则、浑水取代了清水，时间一长，无论是政府还是企业，都习惯了潜规则、习惯了在浑水中游泳，后世对此更形成路径依赖，导致中国的政商关系长期地陷在潜规则的浑水泥沼中无法自拔。

　　伪民营化：混合所有制的终结

　　甲午战争战败，中国开始全面反省，其中很重要的一条，就是认为我们与日本相比，在民营经济的扶持上大有欠缺，这导致了所有制形态上的巨大变化：那就是混合所有制的“官督商办”开始逐渐让位与纯民营企业。

　　此时，在混合所有制的推行上，还有过短暂的其他尝试：比如刘坤一、张之洞等，试图推出“官商合办”企业，这是政府与民间共同持股的真正的混合所有制，但这种尝试基本被中央叫停，原因主要还是在于：大清中央坚信经济的发展最终要靠民营，对国营的效率坚定地表示不信任，并坚信政府不应该在企业中持股。李鸿章说过：“事可归商办者，深忌改归官办，”能够放给市场、放给民营企业去做的，千万别由政府来做。这样的思想认识，即便在今天，也是值得称道的。

　　甲午之后，尤其是戊戌之后，对民营企业的扶持力度，不仅“空前”，甚至有些“绝后”。与戊戌年在政治上的不断折腾相反，以推进民营为主线的经济改革丝毫没有停滞。这一时期，中国开始了又一次工业化浪潮，所有制方面也从混合所有制大踏步转向纯民营，但在操作中，却出现了大量的“伪民营”现象。

　　第一，原先大批的混合所有制企业，改制成了所谓的民营企业，此前作为“股权化债券”的国有资本，有的退出了，有的则被就地“消化”进了私人的腰包，改制进程普遍出现了原先的国资代理人瓜分资产的现象，这些占据了优势地位的既得利益者，利用权力、信息方面的优势，将国资演变为私人资本，并进而攫取了这些企业的控股权。

　　第二，则是大量的官员，带着强大的政府关系支持，直接下海，将权力直接转化为资本，而且是所谓的民营资本。这一时期创业者中，大多数都有官方身份，有的固然是企业家捐纳而获得的乌纱帽，有的则是官员通过旋转门直接成为商人。

　　更为典型的，是当时最大的产业铁路业，在推行了全面的私有化之后，因为民资依然薄弱，无法应对资金密集型行业的需求，结果，他们获得了一个堪称全球奇葩的政策：可以在一定范围内向民众摊派征收资本金，这被称为“租股”。在一些工商欠发达的地区，如四川，“租股”在铁路建设资本金中所占的份额，几乎达到100%，而那些“被股东”的民众，却无法行使股东的应有权利。

　　如此一来，大清国迅速崛起的这群所谓的“民营企业家”，实际上正是户部一直批判的既得利益集团，他们“挟官以凌商、挟商以蒙官”，将大清国的民营资本主义实际上转变为了权贵资本主义。在晚清的企业中，真正靠自己打拼而成长的草根企业，很少，更无法在经济、社会生活中获得发言权。这样的民营企业，一方面因为所有制的改变，不再如混合所有制那样，还要接受政府纪检监察系统的监督和制约;另一方面，又因为股东大会、董事会等内部治理机构的缺失，其经营者实际上也脱离了股东的监督。

　　实际上，到晚清最后时期，在表面上大力推行的民营企业，实际上已经成为既得利益集团的游戏，改革已经被他们彻底绑架。正是这个既得利益集团，既不忠于政权，更不忠于人民，而是在“官民”之间上下起手，最后成功地“离间官民”，而推动了清政权的灭亡，并令晚清50年的改革开放彻底走向绝路。当然，在这种大棋局之下，无论是混合所有制，还是纯粹的私有制，也都无一例外地成为既得利益集团的殉葬品。

　　大清混合所有制实践对今天的借鉴

　　回顾历史，我个人有如下一些认识：

　　1.混合所有制的尝试，在一百多年前就已经有过，并非当下创新，因此，对历史经验和教训进行总结、尤其是从“技术”层面进行总结，十分必要和重要;

　　2.在晚清推行的“官督商办”混合所有制同时，日本也有同样的实践，但中日两国的实践却又不同的结局，其中的原因值得认真分析。有一点是可以肯定的，日本的“官督商办”，在制度和规则设计上，比中国的要精细得多，而规则的明晰，令政府的权力边界得以明晰，有助于在一定程度上把权力关进笼子里，避免了中国式的问题;

　　3.自近代改革以来，前人一直在探索所有制问题，这种探索在长达68年的革命时期(1911~1979年)被日渐僵化，如今再次面对。而探索所有制问题的基本前提，是技术化、去意识形态化，无论朝野都不应将其政治化，否则难以探索尝试;

　　4.所有制改革绝非万能神药，它需要各种配套，尤其是法制的配套。因此，这一改革时一个漫长的过程，不能有大跃进心态;

　　5.如何试水、以及如何保护试水者?试水者又如何自保?或许，试水者应该首先尽可能地推进相关法规、至少是相关政策的完善，而不是先摸了石头再说。改革开放到了新阶段，不能再一味地依靠胆大者的试错，而应该在同步推进制度上进行探索，否则试水者们往往会从“先驱”变为“先烈”，这种前景会令试水者们裹足犹豫——毕竟如今的试水者作为“有产者”，完全不同于三十年前那些一无所有的试水者了。

　　6.法制是关键，没有对罪与非罪的严格标界，尤其是没有“审判独立”，则混合所有制的推行很难避免政治化的摇摆，容易陷入丛林状态。

　　7.政府信用是基础，而这恰恰是中国改革中最为稀缺的资源。如何实现并巩固政府职能的转换，由法律来划定公权力的边界是基本前提，在这个转型期，如果没有对越界的政府行为作出一系列标志性的司法惩处，政府信用的重建将非常艰难。

　　8.国资委目前推出的四项改革(改组国有资本投资公司、混合所有制、董事会实权化、纪检组试点)，其实是一个整体，尤其是董事会实权化，对混合所有制十分关键，不可割裂。