从“导淮”到“治淮”——我国治理淮河的历史进程及其启示

1950年冬淮河治理工地。资料图片

　　淮河发源于河南的桐柏山，全长约1000公里，是我国重要的南北自然地理与人文地理分界线。淮河作为四渎(长江、黄河、淮河、济水)之一，曾经独流入海。自1194年(南宋绍熙五年)黄河夺淮，淮河入海水道不断受到侵蚀，1855年(清咸丰五年)黄河在铜瓦厢决口，改由大清河入海，结束了黄河夺淮的历史，“导淮”呼声与各种导淮方案随之出现。新中国成立后，党和国家高度重视淮河治理，淮河成为我国从水利工程上进行全面治理的第一条河流，经多年不懈努力，淮河流域逐步实现人与环境的和谐共生。综观我国治理淮河的历史过程，呈现出从“导淮”到“治淮”的演变趋势，其中蕴含的历史经验与启示对我们更好地治理淮河，实现人口、资源、环境协调发展具有重要现实意义。

　　“导淮”主张由江苏淮安士绅丁显于1866年(清同治五年)提出。近代著名实业家张謇也曾对“导淮”进行深入研究，他指出，淮河灾害频发，根源在于：“入海路断，入江路淤，水一大至，漫溢四出”(《请速治淮疏》，《张季子九录·政闻录》卷十)。治本之策即导淮入海，畅通淮河入海通道，这样不仅可以减轻淮河水灾，也有助于减轻汛期长江的防洪压力。他不仅重视对导淮人才的培养，设立专门培养导淮人才的学校，还运用科学手段对淮河进行测量，并在此基础上提出《江淮水利局施工计划书》，在综合分析防洪、灌溉、航运的基础上，提出了淮水入江、入海的具体办法。从这一时期提出的各种方案来看，尽管在入海通道的选择、入海水量的分布等问题上有不同看法，但导淮入海、打通淮河入海通道，基本成为解决淮河洪涝灾害的共识。然而，由于各种原因，近代“导淮”呼声虽高涨，“导淮”却未能真正付诸实施。

　　新中国成立后，党和国家对淮河治理高度重视，开始实现由“导淮”向“治淮”的转变。1950年，毛泽东作了根治淮河的四次批示，他在1950年7月20日指出：“除目前防救外，须考虑根治办法，现在开始准备，秋起即组织大规模导淮工程，期以一年完成导淮，免去明年水患。”9月，又在批示中强调：“现已九月底，治淮开工期不宜久拖，请督促早日勘测，早日做好计划，早日开工”(《建国以来重要文献选编》第1册，第355～357页，中央文献出版社1992年版)。三个“早日”充分体现了毛泽东对淮河两岸人民安危的牵挂。1950年中央人民政府政务院《关于治理淮河的决定》，明确了治理淮河的方针：“蓄泄兼筹，以达根治之目的”。具体措施是：上游修建水库，普遍推行水土保持，以拦蓄洪水发展水利为长远目标;中游蓄、泄兼顾，按照最大洪水来量，一方面利用湖泊洼地，拦蓄干支洪水，一方面整理河槽，承泄拦蓄以外的全部洪水;下游开辟入海水道，以利宣泄，同时巩固运河堤防，以策安全。洪泽湖仍作为中下游调节水量之用，鉴于洪泽湖内涝严重，该决定还强调：“应同时注意防止，并列为今冬明春施工重点之一。”(《建国以来重要文献选编》第1册，第426～429页)从内容来看，《关于治理淮河的决定》突出对淮河进行全面系统的综合治理，主要包括以下几方面：一是成立高规格的治淮委员会，统一领导治淮工作，主任、副主任、委员人选由政务院任命，分设河南、皖北、苏北三省、区治淮指挥部。另设上、中、下游三工程局，分别参加各指挥部为其组成部分。二是将淮河作为一个整体，一体谋划，上、中、下游同时推进。工程实施方面分轻重缓急，有序推进，相互配合。三是开辟入海通道，提高防洪能力，同时重视建设湖泊洼地的蓄洪工程。此后，统一规划、蓄泄兼顾、综合治理一直成为治理淮河的指导思想。

　　1981年《国务院治淮会议纪要》以蓄泄兼顾的治淮方针为原则，制定了治淮十年规划。对于防洪问题，强调“要开辟直接入海的水道，才能根本解决洪水出路”。与此前相比，会议纪要总结了新中国治淮实践和成就，在治淮思路上视野更加开阔，强调综合治理，发挥整体效益：一是重视水土保持，强调“山区面积约占全领域六分之一……应广泛植树育草，进行水土保持，充分利用山区多种生物资源”，明确“不准毁林开荒，陡坡种植，破坏水土保持;不准破坏水利工程及其防护林木”。二是强调重视农业灌溉，发展多种经营，“丘陵区面积也约占全领域六分之一，主要威胁是干旱，需要蓄、引、提相结合，解决灌溉问题……并充分利用水利工程的优势，发展农、林、牧、副、渔等多种经营”。三是鉴于流域出现的污染问题，开始重视污染防治，指出“淮河干流还要为两岸农田和城镇提供水源，发展航运、水产事业。为此应稳定水位，制止污染，保持良好水质”，强调“不准向河道、水库内排放矿渣、粉煤灰、煤矸石、垃圾及超标准的污染物”。四是对行蓄洪区人民的生产生活予以关注，指出“要分别情况采取不同措施制定相应的政策”。五是强调“统一治理”，包括“统一规划、统一计划、统一管理、统一政策”，指出“淮河流域是一个整体，上中下游关系密切。必须按流域统一管理，才能以最小代价，取得最大效益”(水利部淮河水利委员会编：《治淮汇刊年鉴(1996年)》，第243～246页，1997年编印本)。

　　1991年国务院发布的《关于进一步治理淮河和太湖的决定》(以下简称《决定》)指出，“要从人口、经济和环境协调发展的战略高度，认识治理淮河和太湖的重要性与迫切性，增强全民的治水意识，发挥各方面办水利的积极性”;要“加强水资源保护。严禁违法围河围湖造田、养鱼和人为设障，违法围垦和侵占的河湖滩地要坚决退田还河还湖”(《治淮汇刊年鉴(1996年)》，第252～253页)。《决定》将对生态环境的保护提升到一个新阶段，认为这是治淮的重要保障。此外，再次强调“统一治理”“加强领导”的重要性，成立了国务院治淮领导小组，重视发挥流域机构统一管理的职能，要求“各地区、各部门要在流域统一规划指导下，按确定的治理方案及实施计划进度，分工负责，抓紧实施。要上中下游统一治理，顾大局，讲整体，局部服从整体，团结治水”。治淮的目的是改善人民生活，《决定》对行蓄洪区居民的生活高度重视，指出“要严格控制行洪、蓄洪区人口，对经常行洪的行洪区居民，要下决心外迁。要实行防洪保险制度……要指导并资助行洪、蓄洪区居民修建庄圩、庄台，修建永久性房屋要建平顶房”。《决定》确定的治淮骨干工程至2009年全面完成，并在2020年抗击淮河大水灾中充分发挥作用。

　　2003年，淮河发生了自1954年以来的最大洪水，这一年10月，国务院召开治淮工作会议，要求将加快淮河治理作为当前和今后一个时期水利建设的重点任务，早日实现淮河长治久安。12月，水利部印发《加快治淮工程建设规划(2003～2007)》。除继续坚持“蓄泄兼筹”的方针外，还强调“以人为本”“人与自然和谐相处”。此后，治淮重点工程全面提速。

　　2018年，经国务院批准，国家发展改革委员会印发了《淮河生态经济带发展规划》(以下简称《规划》)。《规划》从生态文明建设的视角，以绿色发展为主线，深入贯彻落实新发展理念，强调环境保护、生态修复与经济社会协调发展，打造水清地绿天蓝的生态经济带，将对淮河的综合治理提升到生态文明建设的新高度。从新中国成立初期致力根治淮河水患，到20世纪90年代以来强调人与水和谐共处，再到《规划》的提出，随着对淮河治理认识的不断深化，治淮实践也不断向纵深推进。

　　对淮河的治理历程表明，除害兴利，综合治理是关键。一是将淮河水系作为一个整体，不仅干流的上、中、下游要统筹谋划，同时也要重视对支流的疏浚。二是山、水、林、田、湖、草是生命共同体，应整体推进。三是除害与兴利相结合。淮河位于我国南北气候过渡带，一方面降水集中，容易泛滥成灾，另一方面却又季节性缺水严重，导致淮河流域农业灌溉深受影响。张謇曾指出这种现象，“非横流千里，即赤地千里”(《代江督拟设导淮公司疏》，《张季子九录·政闻录》卷十)。此外，淮河水系发达，构建铁路、水路联通的立体交通体系，充分发挥其航运功能，也是兴利的一个重要方面。未来应充分利用信息技术手段，在大数据分析的基础上，统筹防洪、生产、航运需要，科学做好蓄、泄兼顾，不仅除害，而且兴利。

　　畅通下游出海是重点。历史上的淮河与长江、黄河一样，有独立的出海口。黄河夺淮使淮河开始与黄河共用入海水道，1851年(清咸丰元年)淮河被迫南下入长江，并最终失去独立的入海通道。尾闾不畅导致淮河流域灾害频仍，也影响了长江下游的安全和发展。这也是近代“导淮”成为各种方案共识的原因。1998年淮河入海水道开挖，2003年入海水道滨海枢纽通水。从此，淮河有了独立的排水入海通道，防洪、灌溉能力得到提升。入海水道二期工程的实施，不仅有助于进一步提高防洪、灌溉能力，也有助于通江达海，进一步拓展航运功能，促进淮河流域经济社会发展。

　　加强组织领导，共同治理是保障。淮河贯穿河南、湖北、安徽、江苏、山东五省，协调推进、共建共享是治理淮河的组织保证。虽然张謇指出“划界为治，两有不利”(《江淮水利计划第三次宣言书》，《张季子九录·政闻录》卷十二)，呼吁淮河流域各省通力合作，但在当时根本无法实施。新中国成立后，于1950年成立了直属政务院的高规格治淮委员会，统一领导对淮河的治理工作。同年，毛泽东在《关于导淮问题的批语》中指出：“必苏、皖、豫三省同时动手，三省党委的工作计划，均需以此为中心”(《建国以来重要文献选编》第1册，第356页)。在新中国的治淮方略和实践中，加强组织领导，统一行动，共同治理，不仅是治淮方略的主要内容，也是新中国治淮取得重大成就的根本保证。

　　从“导淮”到“治淮”，体现着淮河治理理念的发展与进步。强调从生态文明的视角加强淮河综合治理，不仅抓住了淮河治理的关键，也开辟了治理淮河的新路径，必将进一步促进淮河流域环境与经济社会的可持续发展。

　　(作者：吴春梅，系合肥学院校长、安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员)