张宏良:干部制度改革必须实行权利和责任相结合

　　目前实行由上级官员直接提拔下级官员的做法未尚不可，中国古代和今天西方国家都是这样做的。但是，上级官员对所提拔的官员必须承担政治责任，一旦所提拔官员出现腐败问题，提拔者必须承担连带责任。现在连一般的企业都要对商品承担连带责任，而生产最重要“商品”——乌纱帽——的官员，却无需承担任何责任。这是中国官权改革制造的最大不公平。
　　中国官权改革的最大特色，就是打着反封建的旗号，把权力和责任进行了彻底分离，废除了政治诛联和家庭诛连，把中国第一次变成了两千年来的官权天堂。中国古代的吏制是权利和责任密切相连，在任时“一人得道，鸡犬升天”；处罚时“一人犯法，鸡犬不留”。权力和责任相均衡，十分合理。改革开放后，却打着反封建反文革的旗号，一方面不断巩固一人得道鸡犬升天的利益机制，另一方面又废除了一人犯法鸡犬不留的处罚机制。在官员任命方面，更是只享有任人唯亲的政治权利，而不承担任人唯亲的政治责任。从而造成了前所未有的官权泛滥。谁敢质疑这种官权改革，你就会被骂做封建余孽和极左。中国官员无论左右，全都对文革持否定态度的一个主要原因，就在这里。
　　当今中国还没有废除一人得道鸡犬升天的政治情况下，必须相应恢复一人犯法鸡犬不留的处罚机制，保持权力和责任的均衡状态，实现人类社会的底线公平。在干部任免方面更应该实行政治连带责任，谁提拔的干部由谁负责，如同企业谁生产的产品由谁负责一样。这样一来，上级官员在提拔下级官员方面才会有所顾及，才不会无所顾忌地任人唯亲，才会真正从道德方面提拔干部，中国的腐败才会有所节制，老百姓的安危才会有所指望。

　　当然，要想真正解决干部的廉洁问题，还必须依靠大众民主，依靠人民群众的直接监督和约束。 　　关联阅读：

中央用人新思路：公选降温 破格从严 更重基层

来源：南方周末 作者：钱昊平

　　十八大以后，公选干部渐渐降温。2014年1月修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对“公开选拔和竞争上岗”做出更多限制性规定。图为宁波2012年竞争性选拔干部面试现场。 （CFP/图）

　　原标题：公选“降温”、“破格”从严、更重基层…… 中央用人新思路

　　“进一步体现党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用”。

　　在新的干部任用环节中，增设了“动议”作为选拔干部的初始环节，具体工作由组织部门承担，“民主推荐”退为第二环节。　　截至2014年7月28日，杭州师范大学健康学院处级的执行院长职务依然空缺，这距今年4月该校发出公选公告已三个多月了。与此前各类干部公选动不动“面向全国”不同，这次选拔范围只是“浙江省内”。

　　这一差别背后，是十八大后中央对公选政策的重大调整。2014年1月修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对“公选”增加了一系列限制规定，其中就提出，公开选拔县处级以下领导干部，一般不跨省进行。

　　国家行政学院政治学部教授刘峰对南方周末记者表示，十八大后，中央干部任用思路有不少调整，包括“裸官”不再提名为党政主要领导人选、“破格”从严等，“公选降温”只是其中最受关注的一项。

　　南方周末记者了解到，这些变化既与中共中央对干部工作的新指导思想有关，也与干部任用出现新问题有关。新的干部任用思路，用中组部有关负责人的话来说，“进一步体现党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用”。

　　从组织选拔到公开选拔

　　“公开选拔是改革开放后，我国干部任用制度的重要发展。”安徽省社科院马克思主义研究所所长邸乘光说，探索干部“公选”，是改革开放以后的事。此前，干部任用沿袭单一的组织选拔方式。

　　自十一届三中全会到1987年十三大召开期间，民主推荐和公开选拔的探索已经开始。1980年10月，重庆市公安局开创性地公开招聘下属国营企业的领导干部，深圳、西安、宁波等地随后在社会公开选拔聘用干部。1986年1月28日，中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，提出选拔干部应进行民意测验或民主推荐，为公开选拔提供了政策依据。

　　十三大到2002年十六大前，“公选”制度不断完善。　　2000年3月，中组部印发了公选干部考试大纲（试行），首次对公选考试进行了规范。当年全国组织部长会议要求，要逐步提高公选干部的人数占新提拔的同级领导干部总数的比例。2002年7月，中共中央正式发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，提出公开选拔是干部任用方式之一。

　　十六大后，基本形成了公开选拔与其他选拔方式并存的干部选拔路径。江苏、湖南、广东、吉林、贵州相继推出“公推公选”、“公推直选”、“公推差选”、“差额直选”、“双推一选”、“公推竞岗”等不同的选拔方式。

　　据邸乘光观察，十六大之后干部公选的范围不断扩大，层级不断提高。从企业领导到党政领导，从副职到正职，从部门领导到党政主要领导，逐次展开。被拿出公选的职位，从县处级直到正厅的越来越多。

　　特别是2009年，中共中央发布了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》后，公开选拔、竞争上岗驶上快车道。根据纲要，到2015年，每年新提拔的厅局级以下委任制党政领导中，通过竞争性选拔方式产生的，应该不低于三分之一。

　　到2010年9月，包括北京、浙江、陕西、湖南、江苏等13个省份，面向社会公开选拔不同数量的省管干部，其总数超过300名。

　　不再“凡提必竞”

　　2012年后，公选干部节奏放缓。新闻显示，2013年通过公选方式选任副厅级及以上干部的，只有江西、宁夏、新疆生产建设兵团等少数地方。2014年到目前为止，还没有哪个省份表示要公选省管干部。

　　今年以来，从公开的新闻报道来看，明确公选“处级”干部的，仅杭州师大一例。

　　云南昆明更是在今年5月以文件形式规定，表示今后科级干部选拔不再“凡提必竞”。2008年仇和担任昆明市委书记后，曾以文件规定，市级机关科级领导将采取竞争上岗、公开选拔的方式。当年昆明向全国公选了两名副科级干部，2010年向全国公选了134名乡镇、街道办副职，此后每年昆明都在全国范围内公选干部。

　　当时昆明市委组织部解释，科级干部是昆明公务员队伍的中坚力量，采取公开选拔、竞争上岗的方式，是要解决平均年龄偏大、知识结构不尽合理的现象。

　　昆明为何突然放缓？一个可能的原因是今年1月，中央对2002年的干部任用条例进行了修订，其中包括对“公选”的调整。

　　2002年老条例中，公开选拔、竞争上岗的适用范围较宽，适用地方党政部门、内设机构的领导人员“以及其他适于”的情形。　　但2014年的新条例中，范围明显收窄，强调“从实际出发，合理确定要选拔的职位、数量和范围”，且一般情况下，当职位出现空缺，本部门本地区都没有合适人选的，“可以”进行公开选拔。

　　“十八大以来，中央反复强调要改进竞争性选拔干部办法。”2014年1月17日，中组部相关负责人对《人民日报》解读干部任用思路的调整。

　　该负责人指出，公开选拔、竞争上岗在拓宽选人视野，打破论资排辈和地域、体制限制，促进优秀人才脱颖而出等方面发挥了积极作用，但也存在一些问题，如“凡提必竞”、简单以分取人、动辄面向全国选拔、“干得好不如考得好”，导致“考试导向”冲击“干事导向”，甚至出现“考试专业户”等。

　　2014年1月的新条例，对“公开选拔和竞争上岗”提出要防止简单以分数取人，并做出更多限制性规定。对于想参加公选的干部来说，2014年后，还“应当经过所在单位同意”。2002年的党政干部任用条例中，并没有这一规定。就公选层级来说，2014年的新规是，公选县处级以下干部，一般不跨省进行。

　　民主推荐“地位下降”

　　中组部相关负责人当时还表示，中央修订干部任用条例的主要原因包括，中央对干部工作的指导思想提出了新要求、干部政策有了新变化、干部任用出现了新问题。

　　修订后的干部任用条例，强调“党管干部”，进一步体现党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用，在原则标准和程序方法等多方面，都要体现党组织的主体地位和主导作用。

　　据此，在新的干部任用环节中，增设了“动议”作为选拔干部的初始环节，具体工作由组织部门承担，意在强调党组织从干部选拔任用的启动环节就发挥领导和把关作用。

　　这是一个重大调整。此前，“民主推荐”一直是作为选拔干部的初始环节而存在。现在“动议”成为初始环节，“民主推荐”退为第二环节。

　　中组部相关负责人解释，民主推荐是发扬民主、走群众路线的重要制度安排，并且也肯定了民主推荐在选用干部中发挥的作用。“但在实践中出现了一些问题。”如参加民主推荐人员存在投“利益票”、“感情票”、“跟风票”等现象，部分地方、单位的党组织被推荐票“绑架”，过分看重票数，简单以票取人，一些领导干部因怕丢票，不敢担当，当老好人，甚至出现拉票贿选问题。

　　新的干部任用条例中，民主推荐的结果也由选拔任用的“重要依据”，变成了“重要参考”，同时也对民主推荐的方法作了调整。

　　作为强调党管干部的另一体现，新的干部任用条例中规定，考察对象由党组织集体研究决定。

　　“破格提拔”收紧

　　十八大后，还加强了党组织对破格提拔的审批把关，具体就是“从严”、“收紧”。

　　过去几年，各地破格提拔年轻干部暴露出不少问题。2012年，网络曝出了生于1991年的“湘潭神女”王茜拟任湘潭市岳塘区发改局副局长，曝光后相关任命被撤销。2013年，湘潭县27岁的副县长徐韬、生于1979年的石门女县委副书记刘琼相继被曝光。目前，徐滔、刘琼的职务都已被免，按正科级职级安排工作。

　　2013年11月，湖南出台了党政干部破格提拔暂行规定，要求今后在启动破格提拔干部之前，要获得上级组织部门的同意，决定任职前需再次上报上级组织部门审核。

　　破格提拔往往在基层更容易出现问题。这既有暗箱操作的原因，也有一些地方领导在政绩冲动下，对破格提拔年轻干部提出“量化”要求。如2011年年9月，湖北宜都五眼泉镇25岁的牟阳被提拔为镇长，原因是当地要求破格提拔正科级职位人选，年龄须在30岁以下。按这一标准，这个25岁的女干部成了唯一人选，她本人对提拔也感到意外。

　　湖北黄冈市曾提出从2012年开始，以两年为周期，集中选拔一批优秀年轻干部重点培养，2012年公开选拔28周岁以下乡镇（街办）行政正职、30周岁以下乡镇（街办）党委书记、32周岁以下县（市、区）党政副职、37周岁以下市直部门和县（市、区）正职各20名。　　国家行政学院教授许耀桐认为，过去一些拔苗助长式的“坐火箭”提拔，导致年轻化成了“低龄化”。一些缺乏历练的人被提拔后，工作能力不出众，不仅对社会不负责任，也不利于个人成长。

　　中组部相关负责人解释，这些年来大多数破格提拔的干部是优秀的，但也存在问题，存在“拼爹”现象，将“破格”变“出格”，选拔工作不透明，暗箱操作，影响了选人用人的公信度。

　　中央今年首次对破格提拔设置诸多限制。需要破格提拔的情形主要有：班子结构调整或领导职位有特殊要求；专业性较强的岗位或重要专项岗位急需，艰苦边远、贫困地区急需引进的。与此前规定不一样的是，“年龄要求”不再是破格的理由。

　　新的干部任用思路中，对被破格提拔的干部，也有一些刚性要求：试用期未满或被提拔不满一年的不得破格，不得越两级提拔，在讨论破格提拔人选时，决定前必须报经上级组织部门同意。

　　新干部任用条例颁布后，各地相继出台政策，严控违规破格提拔。辽宁省4月出台文件，严查违规破格提拔干部。甘肃省委7月24日的全委会上通过了关于落实党风廉政建设主体责任的意见，把整治违规破格提拔作为一项“重点任务”去落实。山西在整改中央巡视组提出的问题时，也将整治违规破格提拔作为一项重要工作。

　　最近几届中央都召开过优秀年轻干部选拔座谈会。2000年的这一会议上，提出要“不拘一格降人才”;2009年的这一会议，提出“要形成有利于年轻干部脱颖而出的选拔机制”;2014年7月14日，中央再次召开这一会议，但没再提“不拘一格”，而更多倡导“基层导向”。

　　突出“好干部”

　　在新的干部任用思路中，“好干部”是必须坚持的标准。2013年6月，习近平提出要“着力培养选拔党和人民需要的好干部”，共5条标准，第一就是“信念坚定”，后面是为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。

　　在“好干部”的标准下，规定了6种人不得列为干部考察对象，而此前只模糊规定了“各级党委（党组）根据不同领导职务的职责要求，制定具体考察标准”。

　　6种人中，比较惹眼的要数“裸官”，今年中组部已经表示5类重点岗位的裸官需要清理。清理“裸官”动作最快的要数广东，7月29日，广东省委组织部表示，广东已经基本完成“裸官”的任职调整，共有866人被调整岗位，包括9名厅级干部和134名处级干部。

　　除了裸官不能被提拔，群众公认度不高，有跑官、拉票行为的，连续三年年度考核为基本称职以下等次的也不能被提拔。此外，受到过组织处理、或者受到过党政纪律处分，尚在处分期，影响使用的都不能被提拔。

　　另一变化是干部交流任职。2010年，中组部组织了66名中央司局级干部到地方任职，同时从地方选拔了63名厅级干部到部委任职。此后中组部在2011年、2012年又组织了两批干部双向交流，目前首批空降干部中已有13人晋升为副部级干部。

　　大规模双向交流任职后，地方对“空降”的京官，“既爱又恨”，“爱”的是他们的资源和思路，“恨”的是地方干部岗位竞争激烈，空降干部对一些地方干部仕途有影响。目前，中央没有明确今后是否再组织大规模的双向交流任职，但十八大之后已经两年没再进行了。